Nacimiento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre - Ley Nº 29763

Ley 29763 – Ley Forestal y de Fauna Silvestre

I. Antecedentes históricos en el Perú

Nuestro país es biológicamente uno de los más diversos del mundo. La importancia de su conservación la podemos encontrar en las actividades y costumbres de los antiguos peruanos, quienes tuvieron cuidado y respeto por el medio ambiente donde vivían, ya que su propia existencia dependía del cuidado tanto de la fauna como de los productos agrícolas que habitaban en su zona. Así por ejemplo: en el Incanato, el chacu, según lo describe el Garcilaso de la Vega (Libro VI, Cap. VL): "el Inca y sus oficiales abrían la estación de caza de diferentes regiones predeterminadas. Para tal efecto se organizaba un gran cerco de hombres, a manera de batidores, que espantaban los animales silvestres, hasta ubicarlos en el centro de un círculo que poco a poco se iba estrechando.

Finalmente los cazadores acorralaban a sus presas de tal manera que “hasta llegaban a capturar el ganado a mano”. Una vez capturados, se eliminaban a los carnívoros o cualquier otra alimaña que pudiera hacer daño a la caza. Cómo es fácil de adivinar, el chacu iba dirigido a los camélidos que vivían en estado salvaje tales como los guanacos y las vicuñas, cérvidos, y algunas otras especies de aves.

Lo relevante de esta actividad, es que estaba rígidamente reservada a las decisiones del Estado, que de esta manera evitaba la depredación de la fauna y constreñía a sus súbditos a mantener una dieta más bien vegetariana, de tal forma que se asegura así la preservación del recurso en el tiempo".

Más tarde en la época virreinal, la explotación de recursos no respondió a ningún plan o política de gobierno destinados a la explotación y conservación de los recursos. Pocos son los casos en que hubo interés en la epxlotación controlada de los recursos. Un ejemplo se dio en la evidente y descontrolada depredación de árboles de cedro en Sucre (Bolivia), lo que obligó al Virrey de turno Francisco Alvarez de Toledo emitir la Ordenanza del 05 del mayo de 1574 sobre la restricción en el uso de recursos forestales en la ciudad de Sucre, que en esa época justamente formaba parte del Virreinato del Perú:

“Bien entendido – decía la Ordenanza” que si en todas las partes del reyno ay necesidad de poner orden en los montes y caminos, es en esta Provincia de Los Charcas… Por cuanto en torno de esta ciudad soy informado que se han cortado gran suma de cedros… ordeno e mando que ninguna persona después de la publicación de esta Ordenanza pueda cortar los dichos cedros sin licencia de el Cavildo, Justicia e Regimiento…

Ya lograda la independencia, y el nacimiento del Perú como república, nace nuestra primera Constitución de 1821, y con la venida de las demás constituciones hasta la de 1919, ninguna de éstas reconocía algún aspecto concerniente a la explotación sostenida de los recursos naturales y tampoco un reconcimeienrto a las diversas comunidades indígenas. En ellas sólo se consagraba el derecho irrestricto a la libertad de empresa: “agricultura, industria y minería”.

Sin embargo, en la Constitución de 1920 se produjo un cambio de criterio, pues se reserva por primera vez la propiedad de un recurso (recursos mineros – Art. 42º) a favor del Estado. Asimismo el Art. 58 reconoce por primera vez la existencia legal de las comunidades indígenas (fundamento de lo que posteriormente se convertirían en Reservas Comunales). La Constitución de 1933, también seguría esta misma línea sobre la libertad de empresa y explotación de los recursos, pero también recogía el reconocimiento y protección del Estado sobre las comunidades indígenas [02].

La explotación sostenida y la conservacion de los recursos naturales, y cuidado del mendio ambiente recién aparecerían en la Constitución de 1979, así el Art. 119 sostenía que "el Estado evalúa y preserva los recursos naturales. Asimimos fomenta su racional aprovechamiento. Promueve su industrialización para impulsar el desarrollo económico.", y en el Art. 123 prescribía lo siguiente: "Todos tienen el derecho de habitar en ambiente saludable, ecológicamnte equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación del paisaje y la naturaleza. Todos tienen el deber de conservar dicho ambiente. Es obligacion del Estado prevenir y controlar la contaminación ambiental".

Y finalmente la actual Constitución de 1993 en sus Art. 66 al 69, y el numeral 7 del Art. 192 velan y promueven la explotación sostenida de los recursos naturales del país dentro del marco del cuidado y conservación del medio ambiente,

II. El contexto de su nacimiento

Antes de comnezar a abordar la presente norma, es necesario citar el contexto bajo el cual fue hecha y promulgada aquel 22 de julio del 2011, cinco días antes de que el gobierno del Presidente peruano Alan García Pérez culminara.

2.1. El Tratado de Libre Comercio Perú-EE.UU. y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre

La firma de este tratado por parte del Perú comprometía al Estado a implementar una serie de reformas en distintos rubros de la legislación local, para así permitir una mejor transparencia y gestión en el comercio internacional y una mejora en los estándares ambientales como laborales.

Justamente, parte de esos compromisos era uno llamado "Anexo Forestal" , cuyo fin era la explotación sustentable, transparente y participativa de los recursos forestales del país.

2.2. Los 99 decretos legislativos

A fin de adecuar nuestra legislación al tratado con los EE.UU. se emitieron 99 decretos legisltavios, muchos de los cuales fueron inscontitucionales y otros simplemente fueron rechazados por diversos sectores porque empeoraban las condiciones en vez de mejorarlas.

Entre los decretos más controvertidos tenemos al D. Leg. N° 1090, que era prácticamente una nueva ley forestal y de fauna silvestre, y el D. Leg. N° 1064, el cual hacía posible convertir tierras forestales en tierras agrícolas a través de un reclasifiación administrativa del cambio de uso de tierra.

Así por ejemplo, en el texto original del Decreto Legislativo N° 1090 que luego fue modificado por la Ley N° 20317, dicho decreto legislativo sólo consideraba recurso forestal a los bosques protegidos, dejando fuera a las tierras de producción. Así gran parte de hectáreas de tierra forestal saldrían del régimen forestal para pasar al régimen agrario.

Más ejemplos que denotan lo inscontitucional y perjudicial que resultaron dichos decretos lo podemos encontrar en un análisis y estudio titulado: "Análisis de la Institucionalidad en los Decretos Legislativos de la Implementación del TLC Perú - EE.UU." hecho por el abogado ambientalista Alberto Barrandarian Gomez [1].

2.3. El enfrentamiento de Bagua y la primera norma nacional promulgada bajo los alcances del Convenio 169 de la OIT

El origen de la protestas indígenas sobre el manejo de los bosques y de sus tierras ya tenía varios años atrás primero con la Proyecto de Ley N° 840, según el cual el Poder Ejecutivo proponía darles las tierras amazónicas eriazas en propiedad a los privados con el fin de de atraer la inversión privada y darle seguridad a los inversionistas, contraviniendo lo prescrito en el Art. 66 de la Constitución que establece que:

"Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento.

Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal."

Lo que se proponía era cambiar el régimen de concesión por el de régimen de propiedad privada para acciones de reforestacion de agroforestería, lo cual contradecía la Constitución y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 27308) del año 2000 (actualmente derogada) que sostenía que los bosques son dominio o propiedad de la Nación, incluyendo las tierras con aptitud forestal, cubiertas o no de bosques, que forman parte del patrominio forestal nacional.

Las protestas cesaron cuando el Congreso rechazo el mencionado proyecto de ley, sin embargo, con la entrada en vigencia del tratado comercial con los EE.UU. y la obligación de adecuar nuestro marco normativo, el Ejecutivo emitió los 99 decretos legislativos tomando en cuenta algunas normas del controvertido Proyecto de Ley N° 840, ocasionado que de nuevo regresen las protestas.

Así mismo, de acuerdo a Aidesep, la organización indígena más amplia del Perú: otra de las princiapales causas que agravaron más las protestas fue el incumpliento de parte del Estado del Convenio 169 de la OIT, pues al menos nueve decretos legiltavos afectaban su territorio.

Sólo cesaron las protestas cuando el D. Leg. N° 1090, la Ley N° 20317 y el D. Leg N° 1064 fueron finalmente derogados a razón de las violentas protestas indígenas que se dieron en junio del 2009 cuyo saldo fue el lamentable fallecimiento de 33 personas y alrededor de doscientos heridos.

A fin de evitar los penosos sucesos de Bagua, el Gobierno de García creó la Plataforma de Ley Forestal, invitando a diversas organizaciones indígenas, representantes de la sociedad civil, universidades, etc. para puedan dar sus aportes y recomendaciones.

Bajo lo prescrito por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el Estado estaba obligado a a llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas con las poblaciones indígenas afectadas.

Este proceso no fue para nada fácil, y varias veces tuvo que ser reorientado a fin de no exacerbar los ánimos de la partes involcrudas.

Para dicembre del 2010, algunos sectores llamaron la atención sobre las deficiencias del proceso de consulta, y el proceso se alargó unos meses a fin de apaciguar los ánimos y atender los reclamos de los diferentes sectores.

Por último, el 26 de mayo del 2011, el gobierno dio por concluido el proceso de de consulta, y daría paso para la posterior emisión y promulgacion de la nueva Ley Forestal y de fauna Silvestre - Ley N° 29763.

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[1] Para acceder a este estudio pueden dirigirse al siguiente enlace web:

www2.congreso.gob.pe/sicr/.../con2.../institucionalidad_ambiental2.pdf

[02] El Art. 207 de la Consittución de 1933 prescribía lo siguiente: "Las comunidades indígenas tienne existencia legal y personería jurídica".

Así mismo. el Estado conforme se desprende en los artículos siguientes al Art. 207 de la Constitución de 193 garantizaba la integridad de las propiedades indígenas, dando El Estado preferencia de adjudicar tierras a las comunidades indígenas cuando éstas no tengan la cantidad suficiente para la cubrir las necesidades de su población.

[03] La imagen titulada "Cesto Calle Macta" es una lámino hecha por Guaman Poma. Ver Pág. 150 del libro titulado "Guaman Poma: Testigo del mundo andino", Autores: González Vargas, Carlos; Rosati Aguerre, Hugo; Sánchez Cabello, Francisco. Santiago LMO Ediciones, Centro de Investigaciones Barros AranaAño 2003.

Se tomó esta imgane porque representa a un niño de 12 años en una actividad de caza de aves y a la vez de cuidador de tres llamas. Las actividades de caza se empezaban a temprana a edad, sin embargo el Inca controloaba las estaciones de caza a fin de conservar el recurso en el tiempo.

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